Diciembre 27 / 2017

La planeación regional es un tema de actualidad para los bogotanos involucrados con la urbanización y el problema del crecimiento desordenado de… ¿de Bogotá? ¿De Bogotá y los municipios aledaños? ¿De Bogotá sobre los municipios vecinos? ¿De la Sabana de Bogotá? ¿De Bogotá y la Sabana? La pregunta no es clara y, en consecuencia, el problema y la eventual solución tampoco lo son. Está claro que la población, el área construida y el negocio de la construcción crecen; está claro que lo hacen en desorden; y está claro que es un problema que requiere solución. Lo que no está claro es ¿cuál es el problema? Y menos ¿cuál sería la solución? Para unos, habría que aceptar el crecimiento y preverlo, lo cual implicaría un conjunto de soluciones; para otros, lo que habría que hacer es detener el crecimiento y en lo posible disminuir la población, lo cual requeriría un tipo diferente de soluciones. En cualquier caso, la respuesta es la planeación regional, un tema favorito de los estudios urbanos y los foros especializados durante los pasados treinta o cuarenta años.

Para los graduados durante el siglo XXI se trata de un tema caliente. Si el grado es de los 90, el valor se reduce a interesante, pero si el modelo del graduado es 70 u 80, se trata de un sinsabor de tres o cuatro décadas de antigüedad, bautizado y rebautizado con variantes como Bogotá y la Sabana, Bogotá y los municipios aledaños, Bogotá metropolitana, Gran Bogotá, Cuenca media del río Bogotá y la más reciente Región Administrativa de Planeación Especial, RAPE, que incluye como «región» a los departamentos de Boyacá, Meta, Tolima y Cundinamarca. Visto por edades, el número de asistencias de un regionalista a un foro de aquellos en los que se resalta con estadísticas apocalípticas que la mayoría de la población mundial es urbana y en aumento, y que la planeación regional es inminente, tiene otro tipo de medida: para alguien menor de 40, el rango de asistencias puede estar entre 5 y 10; para los mayores de 40, por lo menos 10; y para un mayor de 50, la cuenta ya se perdió. En el último de estos encuentros de cuenta perdida al que asistí, un exalcalde municipal vaticinó con frustración que, por experiencia, «el 1 de enero de 2020, todo vuelve a empezar». En diez palabras, la sentencia de este ex-planificador urbano dio cuenta de la historia reciente del primer día de 2008, 2012 y 2016, al tiempo que anticipó algo del próximo amanecer cuatrienal, en 2020.

Lo que pasará dentro de dos años con las ideas del nuevo alcalde para la nueva Bogotá es incierto, pero de cumplirse el vaticinio del eterno comienzo, se sabe que los funcionarios salientes serán empapelados por cuanta minucia haya disponible, de la inconstitucionalidad de una fotocopia mal autorizada en adelante. Y se sabe que mientras avanzan las investigaciones, el nuevo gobernante se dedicará a sacar adelante, en tiempo récord, sus temas predilectos en materia de planeación, aprovechando que todo alcalde colombiano se convierte, por voto popular, en doctor honoris causa en planeación urbana y en panelista de rigor en los foros de planeación regional.

Aunque el problema de las fotocopias no es de planeación, es probable que si éste algún día se resuelve, el otro se desvanezca. La solución para la planeación, en cambio, es bastante sencilla, en términos generales: que los alcaldes nacionales dejen de tener el poder y la obligación de planear el espacio de las ciudades, y se dediquen exclusivamente a administrarlas, a través del único tipo de plan acorde con lo que le corresponde a un político, elegido para gobernar: el plan de desarrollo.

Un plan de desarrollo es un plan de inversiones y manejo del gasto público, hecho a partir de las prioridades y compromisos adquiridos por el alcalde durante la campaña. Por disposición legal, el nuevo gobernante tiene que presentar su plan durante el primer semestre de gobierno para el manejo de los presupuestos en salud, aseo, transporte, recreación, educación y mantenimiento vial, entre otros. Dentro del temario sobresale el plan de obras públicas, que incluye las obras por las que los alcaldes son más recordados. Obras como la Avenida Eldorado y el aeropuerto, los puentes de la 26, la Autopista Norte, las bibliotecas públicas, TransMilenio o el metro. Desafortunadamente, la tradición política nacional confunde planear y ejecutar obras viales y construir vivienda de interés social con planear el espacio urbano. El origen de la confusión viene de los años 1960, por cuenta de lo que se llamó planeación integral, la cual consiste, precisamente, en sobreponer «lo social, lo económico y lo espacial». No obstante, entender que planear «lo económico y lo social» deba necesariamente estar ligado a «lo espacial» ha llevado a economistas y alcaldes por igual, a confundir un plan de obras públicas con un plan urbanístico.

La tradición de la planeación espacial arrastra también su propia confusión. Lo demuestra con creces el sistema de ordenamiento territorial, OT, que combina en una lo que son dos necesidades diferentes: planear el medio ambiente natural y planear el medio ambiente construido. La confusión se acentúa con un prejuicio según el cual el medio ambiente es «natural» y, en consecuencia, construir es una especie de atentado contra la naturaleza. Así que si bien la primera parte de una eventual solución sería que los alcaldes no planeen el espacio, la solución efectiva requeriría, además, que la planeación del espacio se divida en dos: la planeación del medio ambiente natural, a cargo del ordenamiento territorial y la planeación del medio ambiente construido, a cargo del urbanismo. En conjunto, tendría que haber una secuencia ordenada de planes: primero, un plan de ordenamiento territorial para la Sabana, que determina las áreas no-urbanizables y las áreas urbanizables; segundo, un plan urbanístico municipal o distrital, limitado a las áreas urbanizables; y tercero, el plan de desarrollo o plan de gobierno.

Si en la Sabana de Bogotá hiciéramos la separación, habría un único plan de ordenamiento territorial, POT, para toda la Sabana; y una serie de planes urbanísticos municipales, ninguno de los cuales sería «autónomo», en el sentido que la primera tarea de cada plan sería adecuarse al POT-Sabanero. Así, los alcaldes quedarían por fuera de la planeación espacial y los urbanistas por fuera del ordenamiento regional. Si esto llegase a suceder y el alcalde se limita a utilizar adecuadamente los recursos de que dispone, es probable que el lío de las fotocopias se apague por falta de combustible.

Sin giros innecesarios para la región y al territorio, la región a la que pertenece Bogotá y por lo tanto el territorio sujeto al ordenamiento territorial es la Sabana. Denominaciones como Región Bogotá-Sabana, Gran-Bogotá, Región Bogotá-Cundinamarca, Bogotá y sus municipios aledaños, Bogotá Metropolitana y Cuenca media del río Bogotá son de origen económico y demográfico, no geográfico. Corregir estas asociaciones y definir geográficamente la región consiste en reconocer que el conjunto Bogotá D.C, municipios, cerros, sistema de ríos y planicie, compone un único territorio y una única región geográfica. Sin embargo, el territorio sabanero solo existe geográficamente porque la división territorial colombiana se limita a departamentos y municipios. Para que exista hay que «crearla» y solo se puede hacer desde el Congreso a través de una reforma constitucional. La reforma tendría primero que crear la Sabana como un territorio, pero ello sería apenas un prerrequisito, no un objetivo, pues el objetivo sería la creación de la estructura ecológica principal de la Sabana como un territorio nacional. Para ello se requiere previamente un cambio conceptual para la planeación: que la autonomía municipal de paso a la estructura ecológica principal como concepto rector para la planeación espacial.

Hay dos antecedentes con los que hay un deber: la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en 1992; y la Ley 99 de 1993, por la cual se crearon el Ministerio y el Sistema Nacional Ambiental, SINA. A la Constitución de 1991 no se le puede reclamar la falta de inclusión de un acuerdo de 1992 y de una ley de 1993. No obstante, después de suscribir un tratado internacional y de conformar una institución como el SINA, la Constitución debió haberse sintonizado con el nuevo espíritu de la época. Desde luego, la ley 388 de 1997 -ley e desarrollo territorial- trató de hacerlo. Pero lo hizo sin modificar el ordenamiento y a partir del concepto de autonomía presupuestal, trasladado equívocamente a autonomía territorial.

Si se crea la estructura ecológica principal de la Sabana como un territorio nacional, generaría cambios territoriales de gran impacto. Por ejemplo: i) Bogotá dejaría de limitar con Mosquera, Funza, Cota y Chía, a través de una línea punteada sobre un mapa, localizada en el fondo del río Bogotá; ii) Bogotá también dejaría de limitar con la Calera, Ubaque y Choachí, a través de una línea punteada sobre algún lugar de los cerros orientales: iii) en consecuencia, Bogotá, Mosquera, Funza, Cota, Chía, la Calera, Ubaque y Choachí pasarían a limitar con un territorio nacional de miles de hectáreas, que es una parte de la Sabana «de» Bogotá. En la práctica, con la Sabana «del río» Bogotá, si consideramos que “de” Bogotá implica un equívoco inocente que lleva a algunos bogotanos a pensar que la Sabana les pertenece y que alguien se las está quitando. Equívocos similares son, por ejemplo: que la Sabana es algo «más allá» o allende de Bogotá D.C.; o que la Sabana disminuye en la medida que el D.C. crece; o que los cerros no son parte de la Sabana porque la Sabana es plana.

Si aspiramos a ser consecuentes con el medio ambiente construido y la realidad urbanística de la Sabana del río Bogotá, habría que afrontar la posibilidad de que en un siglo, o menos, pasemos de de 8 o 10 millones de personas a 15 o 20 millones. Basta considerar que Bogotá duplicó cuatro veces su población durante el siglo XX, pasando de 500 mil a 1 millón, a 2 millones, a 4 millones y finalmente a 8 millones. Como en 1954, se vio que el suelo disponible no alcanzaba, y que «los urbanizadores» llevaban varias décadas «urbanizando» por fuera del perímetro urbano, los municipios aledaños de entonces –Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme– se anexaron y de un día para otro la ciudad duplicó su tamaño. Hoy, ante la perspectiva «increíble» de volver a doblarnos, podemos seguir esperando a que el gobierno nacional adopte un autoritarismo similar que amplíe el perímetro urbano y convierta los nuevos municipios vecinos –Soacha, Mosquera, Funza, Cota, Chía, La Calera, Ubaque y Choachí– en localidades del D.C. O que adopte políticas revolucionarias como el decrecimiento económico de Serge Latouche o el despoblamiento de la Sabana en función de un nuevo país de ciudades intermedias de Felipe van Cotthem.

Podemos también continuar organizando foros regionales mientras unas pocas firmas constructoras y unos cuantos alcaldes «voltean» el suelo sabanero según sus propias ideas de desarrollo «sostenible», «ecológico» o «verde», según la preferencia publicitaria de la estrategia de mercadeo. O bien podemos afrontar la perspectiva «inexorable» del crecimiento urbano sobre unos mínimos de racionalidad geográfica y política, y reconocer: i) que la Sabana se puede planear, empezando por definir con claridad las áreas urbanizables y las no-urbanizables; ii) que las áreas no-urbanizables constituyen la base de la estructura ecológica principal; y iii) que la estructura ecológica empieza por el sistema río-cerros, considerado como un sistema espacial. Todo esto, por supuesto, si aceptamos que se trata de planear dónde van a vivir millones de personas y que para ello es indispensable tener claro que lo harán -lo haremos- en un doble medio ambiente: uno construido y uno natural.

Poco se puede esperar de los partidos políticos actuales y de sus dinámicos miembros. En la práctica, si las reformas -constitucional o administrativa- fueran en beneficio del medio ambiente construido, probablemente tendrían muchos aliados. Si se limitaran, en cambio, al medio ambiente natural, lo más probable es que sus aliados se perderían después de las elecciones. Sin embargo, si en realidad hay un partido Verde con una ideología política Verde, podría haber una esperanza en una congresista como Angélica Lozano, quien hasta el momento ha demostrado tener un comportamiento ideológico inelástico. Lo que no se sabe es si estaría de acuerdo con que la ideología Verde no es ambientalista, a secas.

La ideología Verde no se pregunta si la sabana es una región, o si la reserva van der Hammen es necesaria, o si le conviene a Bogotá, o si a los dueños de la tierra se van a molestar, o si el urbanismo es malo y el ambientalismo bueno. Una ideología Verde se pregunta, en cambio, cuántas reservas más, tipo la van der Hammen, son necesarias para configurar la estructura ecológica principal de la Sabana del río Bogotá y cómo hacer para que lo que se sabe que es una región geográfica se convierta, además, en una región política, en la que eventualmente puedan convivir armónicamente 20 millones de personas. La respuesta tiene dos partes: i) habría que modificar el ordenamiento territorial colombiano para que la estructura ecológica principal de la Sabana del río Bogotá sea un territorio nacional; y ii) habría que modificar el sistema de planeación del espacio para que haya un único ordenamiento territorial sabanero y múltiples planes urbanísticos municipales, todos conectados a una única estructura ecológica principal.

ACLARACIÓN Y MICO

Aclaración

La estructura ecológica principal sería solo una parte de las áreas no-urbanizables de las que se ocuparía el OT. Las otras son: ii) las áreas destinadas a la producción de alimentos y materias primas (agrológicas, ganaderas, mineras); iii) las áreas destinadas a la producción de energía (hidráulica, eólica, solar, atómica); iv) las áreas destinadas al tratamiento de desechos (agua, basura, reciclaje); v) las áreas destinadas a centrales de abasto (alimentos, productos); vi) las áreas destinadas a terminales de transporte (aviones, buses, trenes); y vii)las áreas destinadas a las carreteras y ferrocarriles nacionales, cuyas áreas de afectación deberían igualmente estar protegidas como territorios nacionales. Ninguna de estas áreas tiene la necesidad de urbanistas, cuya naturaleza, como su nombre lo indica, es urbanizar.

Mico

Considerando:

1. Que Soacha ya es parte del Distrito Capital.
2. Que Mosquera, Funza, Cota, Chía, La Calera, Ubaque y Choachí dejarán de limitar con Bogotá y pasarán a hacerlo con el territorio nacional denominado Estructura Ecológica de la Sabana del río Bogotá.
3. Que a pesar de lo anterior, entre estos municipios continuará habiendo límites lineales por medio de cercas o punteados invisibles, en lugar de espacios.
4. Que para muchos planificadores es imposible renunciar a la tabla de Excel y al pensamiento lineal y en dos dimensiones.
5. Que el páramo de Sumapaz no es una localidad cuya manipulación estadística para generar cuentas engañosas como que más del 50% de Bogotá es una reserva ambiental, es perniciosa.

El Congreso de Colombia decreta-ría como artículos complementarios:
Primero, que Soacha pasa a ser una localidad más de Bogotá y Sumapaz una parte de la estructura ecológica.
Segundo, que entre uno y otro municipio de la Sabana, cualquiera que sea, cuando el municipio no limite con la estructura ecológica principal, se debe considerar un espacio de 200 a 400 metros a lado y lado de la línea divisoria entre los dos municipios, de modo que la planeación de este espacio tenga que ser concertada. En caso de que pasados 50 años los municipios involucrados no logren dicha concertación, el Ministerio del Medio Ambiente entrará a decidir qué uso darle a la franja.

* Imagen tomada de El Tiempo.

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